吕红亮：筑牢城市安全根基 系统提升城市韧性水平

近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），专章部署增强城市安全韧性相关任务。《规划》紧扣2025年中央城市工作会议关于建设安全可靠韧性城市的要求，对标《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）精神，立足我国城市进入存量更新、风险多发叠加的现实阶段，坚持统筹发展和安全，将安全韧性要求贯穿城市更新全过程，突破零散修补、被动防灾的建设治理模式，以量化指标引领任务落地，聚焦突出短板精准治理，统筹当前攻坚与长远布局，完善制度管护体系，形成全周期城市安全防护格局，既是国家韧性城市建设政策的细化落地，也是补齐城市安全历史欠账、夯实长远发展基础的关键顶层设计。

紧扣顶层政策 

明确安全定位与刚性底线

中央城市工作会议明确将韧性城市建设列为城市工作重点任务，强调推进城市基础设施生命线安全工程、加快老旧管线改造升级、统筹防洪内涝治理、完善应急避难体系。《意见》提出要坚持统筹发展和安全，全面提高城市韧性，适度超前建设防灾工程。

《规划》精准落实顶层设计，将安全韧性从配套工作上升为城市更新刚性底线和前置约束，体现了城市建设、城市安全治理思路的三个系统转变：从灾后被动处置向源头主动预防转变、从单点局部防控向全域系统设防转变、从短期应急整治向近远期梯次布局转变。《规划》落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》相关目标和任务，并设定明确预期指标，“十五五”期间累计改造城镇危旧房50万套（间）、改造城中村4000个，完成城市地下管网改造36.5万公里，改造存量应急避难场所5万个，城镇房屋基础信息数字化率达到95%以上。以可量化、可考核的目标任务，为各地抓实城市安全韧性建设划定硬标准、明确路线图。

聚焦重点领域 

精准补齐城市安全短板

《规划》坚持问题导向，围绕人居安全、基础设施生命线运行、应急防灾保障三大领域，以连续性政策持续发力，针对性破解老旧设施老化、安全隐患积累、应急空间配置不均等现实问题。

在人居安全保障上，以危旧房和城中村改造为抓手，建立C、D级危房动态排查、建档销号机制，优先整治D级危房，同步实施抗震加固。对隐患突出、群众需求迫切的城中村，分类采取拆除新建、整治提升、摘整结合等方式，同步完善消防、小区停车等配套设施，实现居住安全隐患清零与人居环境品质提升同步推进。

在设施生命线建设上，“十五五”统筹推进各类地下管网改造36.5万公里，分类完善供水、排水、燃气、供热等骨干管网，有序推进城市综合管廊布局。聚焦城市内涝治理短板，系统升级排水管网、排涝泵站、河湖调蓄空间，健全水系、管网、泵站联排联调运行机制。同时强化燃气全链条智能监管、多水源供水保障，常态化开展桥梁隧道安全检测，及时更新改造超年限高风险设施，稳固城市运行“生命脉络”。

在应急防灾体系上，深入落实“平急两用”建设要求，统筹利用公园绿地、校园场馆、公共广场等存量空间，改造升级应急避难场所，配齐供水、供电、医疗物资、应急通讯等基础保障功能。完善工程消防审验、智慧工地监管、安全生产责任保险等制度，健全医疗应急、物资储运、应急物流体系，打造布局均衡、平急兼顾、快速响应的城市防灾减灾格局。

统筹当下长远 

明晰规划落地实施路径

《规划》统筹阶段任务与长远愿景，紧扣“十五五”补短提质要求，衔接中长期城市发展目标，构建梯次推进的发展格局，从实施推进、资金支撑、数字赋能三个维度抓实落地举措。

在实施推进层面，把安全韧性标准全面融入城市体检、片区策划、项目谋划、建设运维全链条，做到城市更新与安全改造同步规划、同步实施、同步投用。在资金保障层面，整合各类专项资金，灵活运用市场化投融资方式，吸引社会资本参与安全类工程建设运营，打造多元稳定的资金供给体系。在治理赋能层面，依托城市信息模型（CIM）平台，建立房屋和市政设施数字化档案，布设智能感知设备，搭建生命线安全智慧监管系统。运用人工智能、建筑信息模型（BIM）等技术，实现设施智能巡检、风险提前预警、隐患闭环处置，推动城市安全治理从“事后抢险”向“事前预判、精准防控”转型，以数字化赋能韧性城市建设。

完善制度设计 

构建常态化长效治理机制

《规划》着力突破“重建设、轻管护”的治理误区，秉持建管并举、标本兼治的工作思路，聚焦设施运维薄弱、责任落实不实、规范体系不足等痛点，健全长效管理制度体系，推动城市安全韧性建设由阶段性专项整治，转向常态化、制度化综合治理。

在制度规范上，健全房屋全生命周期安全监管机制，落实定期体检、经费保障、安全保险等配套制度，常态化排查并清零安全隐患；补齐城市更新、管线管理、消防审验等领域法规标准，补齐地方技术规范短板，筑牢治理制度根基。

在治理架构上，落实分级管控工作机制，理顺中央、省、市三级工作职责，下沉治理资源至基层一线，依托基层平台就近化解各类城市安全难题，提升基层应急处置能力。

在实施策略上，坚持因地制宜、分类施策，结合不同城市体量精准补齐安全短板，差异化开展韧性建设工作，统筹安全保障、人居提质与文脉传承，实现多维协同发展。

《规划》对安全韧性的系统部署，充分落实中央城市工作会议及城市更新相关政策要求，推动城市安全治理迈入系统布局、政策连贯、远近兼顾、制度固本的新阶段。我们要坚守安全发展底线，把韧性建设贯穿城市更新全过程，抓实危旧房、城中村、地下管网、防洪排涝、应急设施等重点建设任务，优化实施路径、健全长效机制，持续筑牢城市安全防护网络，为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化城市提供坚实支撑。

作者系中规院（北京）规划设计有限公司副总工程师 教授级高级工程师