余建忠：规划赋能城市更新，建设现代化人民城市
2026-01-22 作者：创始人 来源：创始人 浏览：
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近日，自然资源部、住房城乡建设部发布了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），是对中央城市工作会议精神的深入贯彻落实，也是在“两个转向”背景下推动城市高质量发展的重要政策举措。《通知》深入践行“人民城市”理念，着眼于存量资源的活化利用与价值提升，为城市更新注入可持续的内生动力。《通知》系统回应了当前城市更新在规划适应性、政策包容性、产权整合与历史遗留问题处理等方面的普遍诉求，致力于破解城市更新过程中面临的规划协同不足、政策衔接不畅、实施路径不清晰等现实问题，为各地深入开展更新实践提供了清晰的政策指引与制度保障。
第一，直击城市更新规划实施落地难痛点。城市更新规划的难点在于如何将城市更新的总体目标、重点任务与建设项目，逐级传导并精准落位于具体地块和项目，为此，需要强化城市更新专项规划向详细规划的有效传导，通过法定规划确保各项更新要求得以落实。《通知》通过拟实施城市更新区域详细规划的优化调整，将城市更新相关要求全面纳入法定规划体系，以法定规划的权威性与连续性，保障城市更新工作规范、有序推进。第二，聚焦城市更新各方主体权益保障。城市更新涉及相关用地性质的确认、变更等工作，时间长、程序复杂，《通知》提出实行过渡期管理政策，利用存量用地、房产资源发展国家支持产业的，可在过渡期内不改变用地主体和规划条件，有利于稳定市场预期，降低前期制度性风险；针对权属办理的痛点，通过预告登记、按户首次登记、简化申请材料等方式提高确权效率，保障不动产权利，助力构建多方共赢的可持续实施机制。第三，回应人民对美好生活的向往。将“以人民为中心”的理念全面融入更新实践，建设好房子、好小区、好社区、好城区。《通知》在保障居民利益、改善人居环境、增进公共福祉方面进行了积极探索，针对加装电梯、增设停车充电设施、公共绿化等与居民生活品质直接相关的“微更新”项目，制定“规划许可豁免清单”，从政策源头为民生项目减负减压，让发展成果更公平、更快速地惠及百姓日常生活，体现了城市更新工作“便民、利民、安民”的价值导向，切实提升人民群众的获得感、幸福感与安全感。构建城市更新规划实施体系与国土空间规划协同联动体系第一，衔接联动国土空间规划体系。依据国土空间总体规划，结合城市体检评估，制定实施城市更新专项规划，通过规划确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序，根据城市更新专项规划优化更新区域的详细规划。同时结合城市片区策划、项目实施方案，为城市更新行动提供全面技术指引，推动“专项规划—片区策划—项目实施方案”城市更新规划实施体系与国土空间规划各层级协同联动。这一制度创新，推动城市更新从应对式的、零敲碎打的“打补丁”模式向前瞻性、全域统筹“整体疗法”转变，引导城市空间资源高效配置，推动城市高质量内涵式发展。第二，构建刚弹结合的规划管控体系。传统的详细规划基于增量逻辑编制，刚性有余而弹性不足，难以适应城市更新区域复杂的产权、功能和空间需求。《通知》提出要“增强详细规划适应性”，直面传统详细规划在更新区域“水土不服”难题，允许通过技术修正、优化调整等方式对拟实施更新区域的详细规划进行评估、优化，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单、民生类微更新项目规划许可豁免清单等增加规划弹性和适应性，推动规划从“一成不变的终极蓝图”转变为可定期评估、动态维护的适应性工具，充分契合“无体检、不更新”原则，确保规划能精准响应城市体检发现的实际问题，保障更新项目与空间管控要求有效匹配。第三，综合提升规划建设治理能力。规划建设治理的关键在于提升城市的活力，实施路径在于推动城市功能的混合和复合利用，《通知》鼓励在符合规划与安全要求的基础上，推动土地和建筑功能的混合使用与复合利用，为新产业、新业态（如文创、科创、社区商业等）发展提供政策支持。规划建设治理需要有可持续运营支撑，只有构建“规划—建设—运营”的良性循环，才能为城市更新注入源头活水，《通知》提出鼓励资源资产组合供应整体运营，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配，通过制度设计引导更新工作从“重建设”向“重建管”转变，实现更新一片、活化一片、提升一片。第一，创新探索详细规划动态评估优化调整机制。《通知》明确在符合国土空间总体规划和城市更新专项规划的前提下，允许对拟实施更新区域的详细规划开展评估与优化，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督，有效呼应了多样性复杂性的更新需求，增强了规划的适应性与实施性，为城市更新相关要求的落地实施提供了法定规划保障。第二，创新探索清单式弹性管理方式。为提升管理精度与效率，《通知》提出“正面清单+豁免清单”管理模式。一方面，围绕新产业新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单，符合条件的项目视同符合详细规划要求，有效避免“一楼一用途”的僵化管控，鼓励功能融合，提升空间活力；另一方面，制定规划许可豁免清单，在保障安全与公共利益前提下简化审批流程。清单化管理既体现了“放管服”改革精神，也强化了分类指导与精准施策。第三，创新探索规划编制及权属登记服务模式。在规划编制过程中倡导以人为本，详细规划优化调整过程中简化修改程序、鼓励公众参与；登记确权过程中创新探索，简化流程，创新服务，可按照产权调整协议约定等办理预告登记保障不动产权利，老旧住房自主更新项目可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务，对土地带建筑一并收储供应的登记服务，在确保安全底线基础上,探索简化申请材料提供登记服务。《通知》的出台，有利于以更高站位、更宽视野谋划城市高质量内涵式发展新路径，推动规划工作更好适应城市更新特点，为城市更新注入可持续动力，助力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，促进中国式现代化行稳致远。
作者系浙江省城乡规划设计研究院党委书记
