骆建云：增强城市安全韧性，擘画城市更新“十五五”新篇章

近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这是首部国家级城市更新专项规划，对擘画城市更新新篇章、推动城市发展方式转向、建设高品质人民城市、回应人民对美好生活的向往具有重要指导作用。

当前，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，发展方式由“有没有”转向“好不好”，工作重心转向对存量空间的盘活、存量风险的化解、存量功能的提升。城中村和危旧房改造既关乎城市运行的安全底线，是保安全的“生命工程”，又承载着千万家庭居住品质提升的现实需求，也是提品质的“民心工程”，需要站稳人民立场，树立和践行正确政绩观。

对此，《规划》部署的六大任务中，特别强调城市的安全韧性，将城中村改造和危旧房改造一起纳入“增强城市安全韧性”，放在突出位置。《规划》明确提出：“十五五”时期累计改造城镇危旧房50万套（间）以上，城中村改造约4000个。要顺利完成上述目标，关键在于如何破解现实难点。城中村改造方面：一是资金平衡难度较大，对政府性资金的依赖相对较高；二是片区统筹较为复杂，需要更有力的推动；三是利益协调比较繁杂困难。危旧房改造方面：一是组织难，部分危旧房是多业主共有，决策规则有待健全，产权协调需要更细致的群众工作；二是出资平衡难，居民的出资意愿和能力存在差异，企业参与需要合理回报，政府补助需要精准发力。

《规划》确立了高质量城市更新的发展路径，也为解决城中村和危旧房问题提出了对应的政策举措和组织实施要求。一是从实施方向上，坚持“留、改、拆”并举，分类施策，宜留则留、宜改则改、宜拆则拆，多方筹集资金，引入市场力量，努力实现资金平衡；二是从工作方法上，坚持“绣花功夫”，以精细化、人本化方式贯穿征拆、建设、安置、配套、运营各环节；三是从空间组织上，加强与周边城市基础设施韧性建设、完善公共服务配套、促进产业升级统筹联动，系统提升片区整体韧性；四是从实施保障上，坚持“先体检、后更新”，形成“体检发现问题—规划锚定方向—计划安排时序—策划生成项目”的动态闭环，从源头避免改造的盲目化与碎片化。

城中村改造体量大，涉及的利益关系复杂，必须由政府统筹推进，以法治方式厘清关系，努力实现资金平衡。《规划》的核心部署是：采取拆除新建、整治提升、拆整结合三种方式，对群众需求迫切、安全和社会治理隐患多的城中村优先改造；严格落实“一项目两方案”，做到征收补偿到位、项目资金平衡；片区统筹推进，建立健全规划传导与项目生成机制。

一是加强法治保障。城中村产权关系复杂、涉及主体多元，稳定的法治和政策体系是保障项目顺利推进的前提。《规划》明确支持有立法权的地方出台城市更新地方性法规，把改造纳入法治轨道。广州市积极探索出台了全国首部专门规范城中村改造的地方性法规《广州市城中村改造条例》，并配套构建覆盖全链条的“1+N+X”政策体系，让城中村改造中的“人、钱、地、产”各环节有规可依、有序透明。成都市制定《城中村改造导则》，规范拆除新建，整治提升、拆整结合三种改造方式的具体内容和标准。这些举措标志着通过法律和政策破解城中村改造梗阻的探索，正在全国更多城市铺开。

二是实现资金平衡。城中村改造投资体量大、周期长，《规划》搭建起多元投融资框架——专项债券、金融机构市场化服务、资产证券化以及各类社会资本参与等，使资金使用的可持续与防风险并行。合肥市统筹用好专项借款、地方政府专项债券、银行贷款等资金渠道，积极采用原址回迁、房票安置、异地安置等多元化安置方式，多渠道筹集资金，合理规划还款来源，实现资金平衡。

三是强化片区统筹。《规划》强调把单个项目纳入更大尺度的功能区谋划，通过片区策划，探索统筹片区内多个城中村项目，以成片连片避免单点改造形成孤岛。健全“专项规划—行动计划—年度计划—改造方案”传导体系与项目生成机制，把改造决策建立在城市体检、科学评估和规划传导的基础上。

四是坚持分类施策。对于安全隐患突出、群众需求迫切的城中村，该拆除的需要走拆除新建之路。对于不具备大规模拆除条件的城中村，更多应将危房治理、拆除违建和精准拆建相结合开展拆整结合。对于历史文化资源丰富、与城市文脉密切关联、保留价值较高的城中村，应通过保护修缮、活化利用、消除安全隐患等方式开展整治提升。城市应通过城市体检科学研判这三种改造方式，从源头上避免一刀切、简单化处置，分类施策、因地制宜推进显得尤为重要。深圳市通过编制城中村综合整治总体规划，划定全市综合整治分区，以微改造方式消除安全风险隐患、保留低成本居住空间。

《规划》强调危旧房改造“产权人自主、多方共担”的治理逻辑，提出“先消险、再提质”的实施路径。其核心部署是：对C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新；用好中央补助资金、地方政府专项债券，加快拆除改造D级危险住房；支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式；稳步推进预制板房屋治理改造和抗震加固。

一是制度先行，分类施策。各地在推进危旧房改造中，注重完善制度规范。广州市研究出台《房屋使用安全管理条例》《城镇危旧房改造实施办法（试行）》，并正在研究制定《城镇房屋更新条例》等相关法规和政策，以小切口形成“全链条管控、城乡全覆盖”，着力构建“防患于未然”的安全防线，通过“整体规划、分类施策”，综合采用拆除新建、原址重建、抗震加固等方式，“一屋一策”改善居住环境，为社会各方参与危旧房改造提供制度依据。

二是多方参与，多渠道筹集。以危旧房自主更新、原拆原建为突破口，构建“谁受益、谁出资”的产权人出资参与为主、政府补助为辅、责任共担的自主更新社会共识，厘清各方在自主更新过程中的权责边界与利益共享规则，推动社会各方从“要我更新”向“我要更新”转变。这一路径在各地实践中已现成效，杭州市浙工新村作为浙江省首个自主更新重建的危旧房小区，五百多户业主自筹资金占重建费用八成以上；北京市马家堡路68号院2号楼探索居民、政府、产权单位三方共担重建资金；武汉市青山区21街以“住宅合作社”模式推动一百多户居民原址重建，成为湖北省试点合作化危旧房改造的首个成功项目。

三是优化手段，强化全生命周期安全管理。《规划》提出建立房屋全生命周期安全管理制度，把工作从“事后救急”转向“事前预防、全程管理”；支持建立全覆盖的房屋安全基础数据库，为房屋安全分类管理、风险分级管控提供了扎实的数据支撑；将房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险三项制度，嵌入“体检—规划—计划—策划—改造”一体化的治理链条，实现房屋质量安全风险管控的全周期闭环保障。目前，宁波市已实现城乡老旧住宅“保险+服务”全覆盖；上海市通过建立数字化智慧体检、专项体检和周期性体检相结合的城镇房屋定期体检制度，已完成1600万平方米的房屋建筑体检；成都市建立既有房屋监测体检系统平台，采用InSAR卫星建筑形变监测技术服务实现动态监测。

做好城中村、危旧房改造工作，需要政府、企业、群众三方形成合力，统筹好3项关系：一是安全与民生的关系，要把消除安全风险隐患与提升居住品质同步推进；二是拆与留、改与建的关系，要注重历史文化保护传承，留住乡愁记忆；三是改造与长效管理的关系，要完善健全全周期管理机制，推动城市更新由一次性改造向常态化、可持续的长效治理深化。

我们可以展望，未来各地将以《规划》为引领，持续深化城市更新政策机制创新，构建起党建引领基层、共建共治共享的社会治理格局和治理体系，扎实推进、筑牢存量时代城市安全韧性底线，为建设现代化人民城市、构建以人为本的新型城镇化夯实基础，更好地服务人民群众对美好生活的向往。