倪砼：以城市更新赋能营商环境升级 以制度创新激活城市发展新动能

2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是我国首部以“城市更新”为主题的中长期专项规划。《规划》将2035年远景目标锚定为“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成”。理解《规划》，需要超越“就城市更新谈城市更新”的单一视角，将其置于城市治理现代化和发展方式转型的更广背景下考量。进入城市更新存量发展阶段，如何为经营主体创造稳定、公平、透明的发展环境，如何通过营商环境优化来提高城市发展活力、提升城市治理水平，已经成为每座城市面临的必答题。城市更新与营商环境并非两个孤立的政策领域，而是相互赋能、协同演进的统一体——营商环境为城市更新提供制度保障和稳定预期，城市更新则以实践需求倒逼营商环境持续迭代升级，二者共同服务于经营主体活力释放与城市高质量发展。

发展目标锚定城市更新新方位

与既往城市更新工作多聚焦于民生补短板、安全除隐患的定位相比，《规划》将“培育壮大城市发展新动能”列为六大重点任务之首，标志着城市更新的目标导向发生了根本性转变。这一转变并非对民生属性的弱化，而是在守住民生底线、补齐安全短板的基础上，进一步强化城市更新的发展功能，实现民生效益与经济效益、社会效益的统一。

这一转变根植于我国城镇化发展阶段的历史性变化。随着常住人口城镇化率突破三分之二，主要依靠土地增量扩张的传统发展模式难以为继，城市发展越来越需要从存量空间中挖潜力、从功能提升中增动能、从品质改善中释放消费需求。据测算，“十五五”期间城市更新市场容量将达15万至20万亿元。如此规模的投资空间，如果仅停留在物理空间的设施翻新等层面，难以形成持续的投资拉动效应。城市更新之所以能够培育新动能，关键在于通过功能再造、产业导入和运营赋能，将低效存量空间转化为产业承载空间、消费新场景和创新创业平台，实现从“物理拆建”到“价值创造”的跃升。

回溯“十四五”时期“实施城市更新行动”，城市更新更多处于试点探索阶段，核心任务是搭框架、建制度、摸经验。党的二十届三中全会明确提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，标志着城市更新已从试点探索转向系统实施、从“有没有”转向“好不好”。运营前置与片区统筹从理念变为实践，改革从“浅水区”步入“攻坚期”。在此背景下，“向存量要增量”不再是一般性口号，而是成为城市发展方式转型的现实命题。

《规划》的这一目标之变，主要体现在三个层面：一是为“新质生产力”提供空间基座，推动老旧街区厂区、低效产业园区转型升级，为科技创新提供低成本、高品质的承载空间；二是为“消费升级”创造应用场景，通过老旧商业街区、交通枢纽、公共空间更新，培育首发经济、银发经济、低空经济、赛事经济、体验经济等新消费形态；三是为“城市竞争力”注入核心变量，哪座城市能更高效地完成存量空间的功能迭代，哪座城市就越能吸引产业、资本、人才和创新要素集聚。

制度供给为城市更新保驾护航

城市更新涉及规划调整、土地确权、产权整合、项目审批、融资安排、建设运营等诸多环节，这些内容也是营商环境建设的重要方面，城市更新中的每一环节都对营商环境提出具体要求。比如，审批流程是否便捷，直接影响经营主体的制度性交易成本；产权确认与整合是否顺畅，决定存量资源的盘活难度；融资渠道是否多元畅通，关系到社会资本的实际参与深度。营商环境的优劣，直接决定项目能不能落地、社会资本愿不愿进、存量资产能不能盘活。

《规划》围绕“建立可持续的城市更新体制机制和政策法规”，系统部署了七大政策体系。从营商环境的视角看，城市更新对制度供给有着内在的系统性需求，主要体现在流程优化、要素配置、管理服务、数字支撑等多个方面。《规划》的制度安排，本质上正是通过这些方面的供给创新，为城市更新的可持续发展构建系统性支撑。

优化审批流程，降低制度性交易成本。《规划》强调“健全城市更新实施机制”，提出“建立城市体检—专项规划—片区策划—项目实施方案的实施体系”。这一制度设计直指既往城市更新中审批链条长、部门协同难、规划调整慢等突出痛点。通过实施体系的标准化、流程化，将原本分散在不同部门的审批事项纳入统一框架，以流程再造压缩办理时限，以制度协同降低交易成本。比如，北京朝阳区创新运用“建设工程规划许可豁免政策”，将符合条件的更新项目免于办理规划许可，项目平均审批时间缩短60%以上，是以制度创新降低制度性交易成本的典型实践。

创新投融资机制，提高社会资本参与积极性。《规划》明确提出“完善财政支持政策，允许地方政府专项债券支持城市更新项目建设”“规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营”“支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。这三项政策构成了一套完整的投融资制度组合：专项债为公益性更新项目提供财政支撑，PPP新机制为社会资本参与建立规范通道，REITs为存量资产盘活提供市场化退出路径。经营主体的参与深度，是衡量营商环境优劣的直接标尺。《规划》的投融资部署，释放了城市更新从政府主导转向多元参与、从债务驱动转向市场驱动的明确信号。

完善土地政策，增强存量资源盘活能力。《规划》部署“更大力度支持盘活存量土地”，提出“制定土地混合开发和空间复合利用正面清单”“合理降低土地整合、置换、联合开发中的税费负担”“规范长期租赁、先租后让、弹性年期供应”“依法稳妥推进工商业用地使用权续期”“优化不动产登记服务”等政策工具。这些制度安排直击存量土地盘活用途转换受限、整合成本过高、供应方式单一、产权续期不明、登记服务不畅等核心堵点。通过制度性交易成本的“减法”，换取经营主体参与积极性的“乘法”。比如，北京市大兴新城市场路DX00-0201-0602地块采用分层供地方式使用，地上广场以划拨方式供地至林校路街道，地下车库以协议出让方式供地并办理相关手续，实现土地的复合利用。

强化运营导向，提升更新项目可持续性。《规划》强调“培育城市更新专业化运营机构”“构建多主体协同参与机制”，推动从“重建设”向“重运营”转变，防止“为改而改”的重复建设和形象工程。这一导向意味着，营商环境的好坏不仅要体现在项目审批的快慢上，更要体现在项目建成后的运营效益上——是否有专业力量持续运维、有市场化机制保障收益、有多元主体协同共治，直接关系更新项目的生命周期和城市发展的长远质量。

推动数字治理，提升城市更新精细化水平。《规划》部署“推进城市全域数字化转型”“建设城市信息模型（CIM）基础平台”“推动城市运行‘一网统管’”等举措，旨在以数字化手段赋能城市更新全周期管理。深化数字治理，本质上也是优化营商环境的内在要求。通过智能审批可压缩办理时限，通过在线监管可降低合规成本，通过数字孪生可提升决策科学性，这些手段让经营主体在城市更新中享受到更高效、更透明、更可预期的政务服务。

更新实践推动营商环境迭代升级

城市更新以其内在的系统性、多元性和创新性，持续对营商环境提出新需求、形成新挑战、催生新变革，成为推动营商环境迭代升级的重要动力。

城市更新的系统性，倒逼营商环境从“单点优化”走向“整体协同”。城市更新不是孤立的项目建设，而是涉及空间重构、功能再造、产业植入、社区治理、生态修复的系统工程。一个片区更新项目往往同时涉及规划调整、土地整合、历史保护、产业招商、社区营造、设施完善等多重任务，需要住房城乡建设、发展改革、自然资源、生态环境、文化和旅游、消防救援等多个部门的协同配合。这种系统性需求，倒逼营商环境优化不能停留于单个部门的效率提升，而必须走向跨部门、跨层级、跨领域的整体协同。从项目谋划到落地运营，涉及多个部门的职责交叉与业务衔接，任何一个环节的脱节都可能导致整体推进受阻，这正是城市更新以实践需求推动营商环境整体升级的深层逻辑。

城市更新的多元性，推动营商环境从“政府供给”走向“共建共治”。城市更新涉及国有企业、民营企业、社区居民、专业运营机构、社会组织等多元利益主体，各方诉求不同、角色各异。如何在更新过程中平衡公共利益与私人权益、协调短期投入与长期收益、整合政府资源与社会资本，是对城市治理能力的全面考验。《规划》提出“构建多主体协同参与机制”“支持国有企业、民营企业参与”，正是对这一多元性特征的回应。多元主体参与的实践过程，本身就是营商环境优化的过程——它要求建立更加开放的参与渠道、更加透明的决策机制、更加公平的竞争规则、更加有效的协商平台。这些制度安排的完善，不仅服务于城市更新，更构成了营商环境的核心内容。

城市更新的创新性，助力营商环境从“要素驱动”走向“生态赋能”。过去营商环境建设，更多侧重于土地、资金、劳动力等要素的配置效率和成本降低。但城市更新所催生的新产业、新业态、新场景，对营商环境提出了更高要求——不仅要解决降低制度性成本的问题，更要回答“创新生态够不够优”的命题。《规划》将“精心培育创新生态”作为培育新动能的首要举措，要求“推动老旧街区厂区、低效产业园区转型升级，因地制宜发展新质生产力”。老旧厂区功能转换后承载科技研发、文化创意、现代服务业；低效楼宇改造提升后转化为总部办公、数字经济、创新创业空间；老旧街区业态更新后形成文商旅体融合的消费新场景。这种以场景培育为核心的更新模式，为经营主体提供的不仅是物理空间，更是促进产业链上下游高效协同、推动创意与技术深入融合、加快消费需求即时反馈和产品迭代的创新生态。从广义而言，城市的空间品质、产业生态、消费场景、创新氛围、文化气质所构成的综合吸引力，也是营商环境不可或缺的组成部分，是决定城市能否集聚高端要素、吸引优质经营主体的关键变量。